【期刊名称】《法学论坛》【期刊年份】 2018年 【期号】 3 进入专题： 新旧动能转换 法政策学 治理改革 。

其三，立法适应改革需求是新旧动能转换的法治方向。这并非说法律不解决具体问题，一些单行法律法规就是针对某类特殊群体或特殊治理内容而制定，如《中华人民共和国职业病防治法》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等。

以政策为主要驱动的新旧动能转换也将会面临法治化问题，不仅是行之有效的改革政策将会为地方立法甚至中央立法所吸收，而且阻碍新动能培育孵化的法律体制与制度环境也将适时改革和完善。其三，法与政策的冲突裁决机制。这一点从新旧动能转换的政策文件、颁布机关、推进过程、规划方案等可以得到证实。因此，法政策学与新旧动能转换是理论和实践的互动关系，应在深化改革实践的过程中不断丰富理论研究，最终实现理论服务于改革、改革深化理论的良性互动结果。[44]参见陈潭：《政策合法化与政策法律化》，载《行政与法》2001年第1期。

新旧动能转换是一场深刻复杂的治理改革，在规模、力度、范围、目标等各个方面都符合公众对重大改革之重大标准的一般性理解认识，因此，政策规划、平台建设(综合试验区)、产业政策等改革如果涉及到现行法律法规的空白和禁止性规定等重大问题，需要通过先行立法赋予改革政策以合法性地位，做到于法有据，新旧动能转换才能深入开展，故有学者指出，高度强调重大改革于法有据的原因就是要增加改革的合法性和权威性，有了法治，改革才有合法性和权威性。本文致力于阐述新旧动能转换的法政策学进路，即法学进入和影响改革实践的立场、方式和方法，为今后解决法律与政策出现的具体治理问题提供思路。不过参与八二宪法修改的许崇德教授和肖蔚云教授均认为民主集中制原则也是国家机关内部组织和活动的原则。

实际上，人们只要将中央人民政府委员会替换为全国人大，则可以看出这个原则并没有发生改变。这在理论上被称作命令式的委托说。用议行合一这个概念来描述这种权力配置模式，并无不可。萨孟武：《西洋政治思想史》，三民书局1978年版，第223页。

注释: 本文系国家社科基金重大项目中国宪法学文献整理与研究（17ZDA125）的阶段研究成果。此间曾任英国首相的迪斯累利也说，全部国家的权力都集中在下院。

实际上，议会内阁制下允许议员兼任政府成员，这在议会内阁制下就是适当的。[31]分权原则的重点，并不在于国家的各种权力该怎么划分，而在于划分之后的各项权力之间的关系。议行合一论的批评者以为议行合一就是代议权、执行权合而为一，或代议机关、执行机关合而为一，[19]这恐怕是对议行合一理论的莫大误解。中国人民大学法律系国家法教研室编：《中华人民共和国宪法讲义》，1964年校内使用，第106页。

无论是制宪者，还是修宪者都很强调我国宪法体制的这个特色。[德]霍恩：《法律科学与法哲学导论》，罗莉译，法律出版社2005年版，第106-107页。[37]这个建议在当时得到了宪法修改委员会秘书处的赞同。随着议会制度的发展，议员被认为不再是选区的代表，而是全国人民的代表，欧洲各国不再允许选区向议员发出训令。

而批评者则认为应当将其归结为民主集中制。不过，修宪者同时拒绝了国家主席对立法机关的有限否决权，这是对分权原则的否定。

[34] 同注32，第236-237页。在实行首长制的机关，往往也设有某些会议的形式，首长在作出决定时，要考虑多数人的意见。

列宁曾经说过，没有代表机构，我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级民主。惟该文在否定议行合一原则时似乎太过急促，而未能对这个原则给予应有的评价。不过这里重要的倒不是如何注疏列宁这两段话的原意，而是来看看俄国十月革命胜利后苏维埃制度的实践。参见注⑦，许崇德书，第265页、第191页。[83]宪法学的精细化研究需要学说上发展出更精细化的学理概念。作者简介：杜强强，法学博士，首都师范大学政法学院教授。

日本学者清宫四郎因此总结说，分权原则具有中立与调和的性质，也即它反对任何权力处于绝对优越地位。[75] 参见梁慧星：《民法总论》，法律出版社1996年版，第61-62页。

[10]可以看出，列宁只是主张立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来，而并没有说立法和执法职能应当由同一个机构来承担。[62] 《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社2012年版，第54页。

按照王汉斌的记述，我们也研究过要不要做这样的规定。这种人民主权原理自然要否定分权制衡的制度。

巴黎公社之后出现的各个社会主义国家宪法，包括我国宪法，也都分别设立了国家的立法机关和行政机关，其国家权力配置的特质也非字面意义上的议行合一所能概括。但因为宪法同时确立了权力机关的最高地位，所以不存在权力之间的制衡。[72] 参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第36-37页。有分工，不分权，这就是议行合一原则的内涵。

张翔教授的观点，亦参见钱坤、张翔：从议行合一到合理分工：我国国家权力配置原则的历史解释，《国家检察官学院学报》2018年第1期，第25页。《宪法学》编写组：《宪法学》，群众出版社1985年版，第179页。

[59] 马克思：《法兰西内战》初稿，载《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社2012年版，第141页。进入专题： 议行合一 分权原则 国家权力配置 。

如果说1949年《中央人民政府组织法》实行的是议行合一的原则，就不能说八二宪法明确否定了议行合一。这成为欧洲各国议会制度的通则。

肖蔚云：新宪法对民主集中制原则的发展，《法学研究》1983年第1期，第10页。（一）巴黎公社体制的特质 无论是巴黎公社还是苏俄宪法下的苏维埃模式，它们在权力配置上有一个共同的特点，这就是列宁所总结的，即立法的职能和行政的职能在选出的人民代表身上结合起来。[2]张翔教授2018年初发表《我国国家权力配置的功能主义解释》一文，[3]在否定议行合一是我国国家权力配置的原则后，以功能主义的原理对我国宪法上的民主集中制进行了新的解释，提出不少极具创新的论说，在很大程度上推进了宪法学对国家机构的研究。从理论上说，董必武所说一切权力集中于人民代表大会的政府中的政府，并非特指作为行政机关的政府（government），实际上指的是政体（form of government）。

[11] 列宁：国家与革命，载《列宁选集》第3卷，人民出版社2012年版，第152页。公社委员既在公社委员会上参加决策, 决定大政方针, 又在各自参加的委员会中执行公社所作出的决定。

马克思等经典作家对公社的罢免制度给予了积极评价，认为这是无产阶级政权之不同于资本主义议会制的重要特点。[79] 由此看来，修宪者的确将代议机关与其他机关的关系放在民主集中制的概念之下，宪法学理论将这种关系建构为民主集中制也就有它的优势和长处。

[52]在经典作家看来，西欧国家的议会已沦为嘲弄对象，而政府则僭取了所有国家权力。当然，在巴黎公社初期，立法与行政职能在委员个人身上结合程度可能更高一些，但鉴于议会内阁制下也有此种结合，则仅凭结合程度的高低，似不足以彰显巴黎公社体制的特质。

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